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當前我國“破產逃債”現象的分析與對策
發布時間:2009/10/21
“優勝劣汰,適者生存”是市場競爭的法則,在企業走向市場、參與市場競爭中,因種種原因,難免出現經營危機甚至資不抵債的情況,因此,企業破產是經濟生活中的普遍現象,也是市場經濟發展的必然產物。通過破產淘汰機制,可以起到調整社會產業結構,優化資源配置,促進經濟發展的作用,使市場經濟得以健康發展。然而在我國當前的企業破產過程中,卻出現了一種被扭曲的現象:一些企業假破產,真逃債,把破產當作一種手段,千方百計賴帳、逃債,嚴重侵犯債權人的合法權益,危及我國經濟的健康發展。
一、 企業“破產逃債”現象的主要表現:
(一)破產企業故意隱瞞財產,縮小破產財產范圍,想法設法低估破產財產價值,壓低賠償比例。在對破產財產進行估價時,一些企業只對固定資產進行評估和作價,忽略了企業的無形資產(專利、商標等知識產權),對無形資產不作價、不評估。在無債權人參與的情況下,有的企業甚至不按破產財產的實際價值作價,故意壓低破產財產的作價金額,使債務率超過實際負債率,形成無資產清償債務的局面。
(二)破產企業“惡意”破產,故意轉移財產,另立公司或劃小核算單位,搞空殼破產。在地方政府和有關部門的支持、配合、默許和縱容下,一些企業通過改制,抽逃資產,使原單位名存實亡,債務懸空,待破產清算結束免去余債后,以原企業的有效資產為基礎再重新開張。甚至出現了企業一面靜悄悄地醞釀破產,一面又緊鑼密鼓地投資辦新廠的怪事。例如,猴王集團在申請破產前,已先后從集團剝離出11家企業。這11家企業的剝離帶走了猴王集團近21億元的資產,這種剝離大大削弱了猴王集團償還債務的能力,使債權人的利益嚴重受損。
(三)破產企業違法操作,隨意拔高職工安置費等優先受償費用,使企業無產可破。目前,在企業破產實踐中存在著這樣一種做法:即根據職工人數和破產企業資產狀況,首先從破產財產中提取一定比例或一定數額的職工安置費。如果破產企業為其他企業所購買或接收,則將這一費用以資產形式撥付給購買者或接受者企業。實踐中有的企業清算費用驚人,有的企業一面進行破產,一面又利用清算中獲取的高額優先受償費(包括職工安置費)重新組合、入股聯營建立新的企業,以此方法甩掉巨額債務。
一些部門從地方、部門利益出發,幫助企業出謀劃策,以使企業“起死回生”。有的地方政府強令銀行等債權人放棄債權。由于政府的社會公益目標與心理,在清算破產企業債務時,往往利用行政權力,要求一些資金實力雄厚、效益良好的企業或者銀行、其他金融機構等放棄對破產企業的債權,以平緩破產企業終結時、破產還債過程中,因破產財產不足而可能導致的債務清償及職工安置等方面的一些矛盾。有的甚至串通法院,人為認定抵押等擔保物權無效,或雖認定有效但不予優先清償。在破產企業債權受償的具體操作過程中,擔保物權極易受到分割。由于破產企業財產微薄,在擔保物權人優先受償后,其他未設定擔保物權的一般債權人的優先受償數額就微乎其微,并且大多數破產企業屬于長期負債經營,如向銀行申請貸款,然后以企業的全部資產向銀行作抵押擔保。這種情況下,破產企業的全部資產均應首先滿足銀行債權,但這很難得到其他債權人的認可,因此經常出現政府出面做工作要求擔保物權人放棄擔保物權,債權人會議通過決議剝奪取得擔保物權的債權人的優先受償權,人民法院不支持債權人就擔保物權優先受償請求的情形,以平衡和均等利益犧牲擔保物權人應當依法首先取得的法定份額。在地方政府和法院的關照下,有的企業背著債權人偷偷破產,有的以低得驚人的價格轉讓給本地企業。破產成了某些地方政府保“一方平安”,使企業甩掉“包袱”輕裝前進的最佳選擇。
二、 企業“破產逃債”現象的原因
(一)政企不分,司法職能與行政職能不分,地方保護主義嚴重。
 在我國現階段社會保障體制不健全的情況下,企業一旦破產,國家不會直接出錢安置職工,而地方政府卻要負責職工的安置、分流、培訓,所以,怎樣減少這方面的壓力是地方政府首先要考慮的問題,這也是寧可損害別人利益,也要保一方平安這一狹隘地方保護主義的思想根源。
 我國有著較長期的政企不分的歷史,政企不分使現行破產法帶有較為濃厚的行政色彩,在破產程序中設置了一些不應有的政府職權,企業破產變相為地道的政府行為,法院處于被動從屬的地位。因為企業破產涉及到職工安置、社會穩定等問題,企業破產從立案到清算終結,從實體處理到程序進行,基本上取決于政府,法院沒有完整主動的審判權。在我國大量的國有企業破產的決定實際上是企業與一系列行政管理部門協調與權衡的結果。在破產程序開始后,法院在破產案件處理中也要受到行政性因素的影響,最為明顯的例子是法院對行政文件的適用。根據最高人民法院的通知,我國被列入“企業優化資本結構”計劃的111個城市的法院在審理案件時,必須適用國務院文件的特別規定。當前在我國,有的地方政府簡單地將破產當作解決債務問題的主要手段,一哄而上搞破產。有的地方甚至將它作為一條搞活企業、搞好地方經濟的經驗來推廣。在企業破產時,將企業職工的工資、福利、安置費等列入第一順序優先受償,債權人的債權往往被懸空。這樣做,最終不是破債務人的產,而是破債權人的產,破銀行的產,損害的是國家的整體利益。
(二)破產法不夠健全、破產制度亟待完善
  1、在破產申請方面,盡管破產法也規定了債權人可以申請宣告債務人破產,但缺乏實現這種權利的機制,實踐中可操作性差,債權人很難真正實現這一權利。債務人的生產經營狀況、盈虧狀況一般處于保密狀況,是否嚴重虧損,債權人一般不得而知,從而無法及時申請債務人破產,而等進入破產程序,往往已是債務人財產所剩無幾,或已被轉移殆盡時,債權人的損失已難以挽回。
2、擔保權益難以保障。擔保權益難于實現主要表現在以下兩個方面:一是國家文件對職工安置費和擔保權益實現的清償順位的規定。1996年國務院492號文件規定:已被抵押的國有土地使用權仍可以用于支付企業職工下崗安置費。而對于大多數國有企業來說土地使用權上設定的擔保權益是他們唯一可以實現權益。土地使用權變現后在支付了職工安置費后往往所剩無幾。因此,這一規定常常使有擔保的債權人淪為事實上的無擔保債權人。二是大量擔保權被認定為無效。由于地方保護主義的存在,債務人所在地法院也傾向于認定擔保權無效。同時,仍是由于地方保護主義,法院也不愿執行擔保權益。
3、在財產清算方面,由于法律規定的清算組成員中沒有債權人代表,而且清算工作與清算組成員所在部門利益沒什么聯系,因而許多成員對債權人的利益并不關心。甚至一些清算組成員(如企業主管部門)對破產企業、部門、地方利益考慮甚多,在清理、估價、財產處理等方面難以公平、公正,債權人的利益很難得到應有的保障。
4、債權人會議權利過弱,債權人之間權利不平等。我國《破產法》對債權人會議的權利僅規定了三項:審查和確認債權;通過和解協議草案;通過破產財產的處理和分配方案。破產財產實質上是債權人的財產,對于破產財產的實體權利的處理,只有債權人才有權決定。債權人會議作為表但債權人集體意志的機構,應在破產程序中擁有更大的權利,如對清算組行為的檢查和起訴權。然而在實踐中,債權人會議權利過弱,債權人之間的不平等現象大量存在,主要體現在:大小債權人不平等,大債權人如銀行可以利用手中的核呆指標與地方政府作交換,來確保債權的清償;本地和外地債權人不平等,法院往往更傾向于保護本地債權人的利益;中央和地方債權人不平等。這些或明或暗的不平等現象的存在,使部分債權人的利益更容易受到損害。
5、在破產財產分配方面,破產法規定了分配順序,但有關標準不明確,給一些人侵害債權人利益提供了可乘之機。一些地方破產費用提取過高,清算組、評估機構等在破產清理中高收費、亂花費,大發“破產”財,有的企業的職工安置費數額、比例之大十分不合理,使可供分配的財產所剩無幾,債權人損失嚴重。
6、破產法缺乏對破產違法行為的制裁措施。現行法律關于破產違法責任的規定弊端較多,除構成犯罪外,對破產企業的法定代表人和直接責任人員只給予行政處分的制裁顯然太輕。同時,因為沒有相應的經濟責任,使債權人的損失得不到賠償。現行法律關于破產違法的責任只有一些原則性的規定,難以解決破產案件中復雜的程序和實體問題。現行刑法對故意轉移、隱匿財產的嚴重違法行為打擊不力,這也是目前債務人逃債現象普遍存在的一個重要原因。
7、相關配套制度不健全,尚未形成規范、公平的產權交易、財產拍賣市場。破產財產的變賣、轉讓困難,秩序混亂,價格難以體現價值。尤其是對固定資產和土地的評估變賣,往往是由政府撮合成交,交易行為隨意性大,往往是低價處理破產財產,變相抽逃資金。社會保障體系不健全,地方政府常常是從破產財產中額外拔出一部分來安置職工,實際上等于用債權人的錢負擔了破產企業的職工安置。
(三)有法不依、執法不嚴,違法難究的現象比較嚴重。
侵害債權人權益的現象,有許多是有關部門、企業肆意違反法律規定的行為所致,如《破產法》第37條規定:“清算組提出破產財產分配方案,經債權人會議討論通過,報請人民法院裁定后執行。”而地方一些法院不經債權人會議討論就直接裁定破產財產的分配方案,故意違背這一規定。現行《破產法》規定,企業破產案件由債務人所在地法院受理,一審即為終審,一律不得上訴,這也導致執法中的地方保護主義嚴重。一些地方法院為袒護本地人利益,而不惜損害國家銀行和外地債權人的利益,對債權人行使權利設置重重障礙。由于缺乏有效監督,致使破產案件的處理存在嚴重的隨意性和不公正現象,一些違法行為難以受到追究,法律起不到應有的懲戒、警示作用。
三、企業“破產逃債”現象的對策
(一)克服地方保護主義,減少行政干預
在正確發揮政府在企業破產工作中的作用的同時,應盡量減少行政力量對企業的干預,克服地方保護主義對破產工作的影響。企業破產是市場行為,而不能是政府行為,政府在企業破產工作中應依法辦事,創造推行與破產制度相適宜的法制環境,從大局出發,處理好中央和地方、外地與本地、發展與穩定等方面的關系,要保障法院依法獨立行使審判權。法院在審理破產案件時,應依據相關法律政策,履行好自己的職責,防止地方保護主義和“假破產,真逃債”現象的發生。對清算組的工作,評估機構的活動,資產變現的方式,人民法院都應當直接介入并加強監督。
(二)完善破產立法,規范破產行為
我國現行破產法立法宗旨偏重于企業改革,對實現債務人公平清償重視不夠,從司法實踐看,該法從指導思想到具體內容已不適應建立市場經濟體制的需要,修改和完善破產法已迫在眉睫。破產法應明確規定企業法人不能清償到期債務的,企業的法定代表人有義務及時向法院申請破產,因怠于申請而使債權人的利益受損的,法定代表人應受相應的法律制裁。鑒于當前債務人有預謀地“破產逃債”的情況較為普遍,破產法應明文規定,債權人有權依法起訴惡意逃債的債務人。由于破產案件非常復雜,對案件審理人員的素質要求較高,建議在中院、高院設專門的破產法庭。應參照國際慣例,法院受理破產案件時,應指定管理人接管企業財產,當法院宣告企業破產后,管理人成為破產企業的清算人,負責對企業的財產清理、估價、變賣和分配。適當增大債權人會議權利,加強債權人在破產程序中的地位和作用。修改完善有關法律法規,確保擔保物權的實現。增加完善有關的破產犯罪的法律規定,加大對破產犯罪的打擊力度。政府監察部門和審計部門也應加強對國有破產企業的監督,對負有責任的法定代表人也應依法處理。
(三)建立完善相關制度,營造良好的外部環境
建立完善的產權交易市場,以有效解決破產財產變現的現狀,既減輕債權人的負擔,又盤活破產企業資產,避免資源浪費。發展和規范市場中介組織,使他們在企業的評估、管理、拍賣、清算等工作中發揮積極作用,提高工作效率,降低有關費用。建立社會保障制度,緩解企業破產壓力,緩沖社會矛盾,解除企業破產后顧之憂,從而使企業破產規范進行,債權人權益得以實現。
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