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探討房產糾紛案中民事與行政交叉問題
發布時間:2009/10/21

 審判實踐中,經常會出現民事訴訟涉及行政訴訟,行政訴訟涉及民事訴訟的相互交叉,相互影響的案件即在法律事實上相互聯系,在處理結果上互為因果或互為前提的案件。這些民事、行政交叉重疊案件如何通過訴訟途徑解決,在法學理論界和審判實踐中均存在不同的認識和做法,這樣的結果導致民事、行政相互推卸矛盾、當事人之間的糾紛長期得不到解決,嚴重影響了訴訟效率,影響了法院司法權威。所以筆者結合自己的觀點談幾點看法。

    一、民事、行政交叉案件產生的原因 


    物權法第六條規定:“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,應當依照法律規定登記“第八條規定:“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外。”可見,不動產登記行為作為公權力已介入到平等民事主體之間所設立的民事法律關系之中,并對民事法律關系產生深刻的影響。房屋作為不動產其物權變動也要依賴于房產管理部門的登記行為來實現。不可避免地房產糾紛案件會呈公、私法律交錯聯結狀態,在訴訟案件上體現為民事爭議、與行政爭議交織共存或民事爭議與具體行政行為相關聯案件。


    二、審判實踐中存在的現實困難


    在房產權屬爭議的民事案件中,如一方當事人提交一份房產部門頒發的房產權證書,以證實爭議房產歸其所有,而原告則是堅持認為房屋歸自己所有并提交了相關證據材料,同時對房產權書提出異議。此時,民事審判庭能否對涉案房產證進行合法性審查或作為一個證據作出證明效力認定。很顯然,根據現行法律規定民事審判庭不能超越法定審判權限適用行政審判程序根據行政方面的法律、法規對房產登記行為的合法性作出判斷,同時也不能簡單地將房產證作為一般證據進行效力認定。因為房產證是行政機關作出的具體行政行為如果不存在重大、明顯違法情況是具有公信力、確定力、拘束力的,非經法定程序是不能撤銷或認定無效的,也就是說在民事審理程序案件中除非有證據證明房產證是偽造的或存在其它明顯違法情況,只能推定它為合法、承認它的效力。在這樣情況下,房產證的存在就成為民事審判庭查清真實民事法律關系的障礙,司法實踐中通常的做法是讓當事人對房產證提起行政訴訟。


    三、不同觀點的提出


    我國確立的不動產物權登記制度,將平等主體之間的民事法律關系與行政登記機關的公權力緊密地結合在了一起并互為因果相互作用。審判實踐中出現公私交叉民、行交叉的案件是正常的,但我國訴訟程序性規定明顯滯后,缺乏解決這類案件的具體程序性規定。現行訴訟程序仍然是根據行政、民事的審理方向、審理程序、法律適用等不同涇渭分明地區分開來。行政與民事訴訟缺乏銜接協調機制,導致審理此類案件是行政先行還是民事先行一直存在分歧。一種意見從行政行為的公定力原理出發,認為應當“先行政,后民事”;一種意見從民事基礎法律關系的有效性作為判斷房產登記行為合法性的依據角度,認為應當“先民事,后行政”,還有意見著眼于節約訴訟成本,認為應采用行政附帶民事訴訟模式,在行政訴訟中一并解決民事爭議,這些意見都有其合理的一面,但也存在明顯偏面性,筆者認為要妥善解決此類案件,應當進一步剖析國家司法權與行政行為公定力之間的關系。


    四、行政、民事訴訟審判職能的法定范圍


    正如前面所提到的,我們在這里探討的民、行交叉案件中當事人爭議實質的內容是房屋權屬問題即民事權益爭議,由于房產部門的登記行為的介入而使這類案件變得復雜進而在處理方式上產生分歧。在審理此類案件過程中,法院通常做法和主流觀點是:“先行政,后民事”即如一方當事人以房屋產權糾紛提起民事訴訟,另一方當事人持有房屋產權證時,法院向當事人釋明讓其對房屋產權證提起行政訴訟,民事訴訟中止,待行政訴訟案件裁判后,民事案件再以行政裁判為依據進行判決。


    筆者對該觀點持反對態度,原因是此類糾紛實質上是以民事爭議為動因,并以民事爭議的解決為化解糾紛的最后出路,當事人訴訟的最終目的在于實現其合法的民事權利,應由當事人直接就民事糾紛進行訴訟,在得到司法裁決后,依民事裁判進行重新登記即可。此類案件有待審理的實質上是民事行為,而不是行政行為,將其納入行政訴訟程序審理,不合司法審查的目的。


    對房產登記行為的合法性審查,與認定不動產物權變動基礎法律關系效力問題不存在實質上的關聯性。


    我國現行行政訴訟制度對具體行政行為的司法審查堅持以合法性審查為原則,以合理性審查為例外。對房產登記行為合法性審查的標準取決于房產登記機關在進行登記的行政程序中所依據法律、法規、規章等的規定,應達到的標準,也就是房產登記審查標準。


    房產登記機關登記審查標準到底是實質審查還是形式審查,理論界有頗多爭議。筆者認為,房產登記行為的典型特征是具有記載性,登記機關即使具有調查詢問權限,其調查的結論也只能作為其對申請人申請登記的權利狀態合理懷疑的證據,即因為對申請人提交的物權變動或者權屬無爭議的證明材料的真實性存在懷疑,故而登記機關有理由懷疑申請人申請登記權利狀態與實際的權利狀態不符,因而不予登記,而并不是對物權變動的基礎法律關系的有效性作出判斷,登記機關也無權對物權變動原因關系的有效性作出認定。其次,從權力分工的角度來看,登記事項本屬民事權利,民事權利發生疑義或爭議時當事人可以通過司法途徑來解決,行政機關無權就民事法律關系的合法性徑行作出判定。行政機關無權對物權變動原因行為是否合法有效進行審查,故房產登記機關的審查是形式審查。


    由于法律對于房產登記行為只規定了形式合法的標準,在司法審查中,法院不能用高于既有法律規范規定的標準衡量登記機關的登記行為,否則將導致不公,登記機關只要盡到了形式審查的義務,其登記行為就應當認定為合法。也就是說,如果申請所有權轉移登記的申請文件在形式上符合法律要求,房產登記機關予以登記,假設登記機關登記狀況與實際所有權狀況不符,房產登記機關的行為應當認定為也是合法的。因為房屋買賣合同在當事人間形成一種民事法律關系,對物權變動所依賴的這種民事法律關系是否合法、有效的實質審查,裁決權在于法院。法律不要求房產登記機關在登記時對交易的實質合法性予以審查,故法院在行政訴訟中以交易實質上不合法為由撤銷該行為顯然不妥。當事人在對房產登記行為提起訴訟時,其只能提出登記機關對申請文件的形式審查沒有盡到法定職責,但當事人如果證明登記權利人不是真正的所有權人,由于這一事實對于確定登記行為是否違法沒有意義,不屬法院審查內容。


    行政訴訟的目的在于控制行政權力,而不是代替行政權力,因此對具體行政行為的審查在深度和廣度上都是相當有限的,只能審查行政行為在實體上和程序上是否有法律根據,至于有關行政行為介入的民事法律關系,原則上不在審查范圍。


    綜上,房產登記機關在審查登記申請時,只是進行形式上的審查,行政訴訟沒有權力審查當事人是否是真正的權利人,當事人之間的民事爭議,還必須通過民事訴訟來解決。行政訴訟的結果對民事訴訟沒有意義,無論是判定維持還是撤銷登記行為都不意味著法院對民事實體爭議作出判斷,所以,從行政訴訟目的及審查范圍上看,“先行政,后民事”的審查模式是缺乏理論依據的。


    如前所述,行政訴訟只對登記機關的登記行為進行形式的審查,對行政登記所依據的基礎法律關系的效力問題并不涉及,我們可以這樣認為,無論登記內容與權利的實際歸屬是否一致,都不足以說明登記行為是合法的還是違法的。所以,民事訴訟的結果對行政訴訟也同樣沒有意義。故有人提出“先民事,后行政”理論上也顯不足。


    五、問題的解決


    我們從行政、民事訴訟法定職權上,完全明確地將二者劃分開來,認為互不影響,但如果不動產登記簿記載的物權狀況與實際權利不一致,如何維持真正權利人的合法權益?真正權利人如何才能糾正不動產登記簿的錯誤記載,實現權利救濟?根據前面述及的內容,當事人間的房產權屬爭議因行政訴訟審查范圍的有限性即只對登記行為作形式上的審查,所以無權地登記所依據的民事基礎法律關系作出是否有效的判斷。當事人只能通過民事訴訟程序來解決糾紛。但是,在民事訴訟中最大的障礙是登記機所頒發的房產證的存在,也就是公權力的介入。登記具有公信力,即權利正確推定效力,除非第三人明知不動產登記簿記載的權利有瑕疵而惡意取得該項權利,否則都應推定登記簿上記載的權利是真正的權利。登記機關的登記行為具有確定力、執行力,我們不能無視它的存在。如何處理呢?物權法作出了回應。根據物權法第十九條的規定,權利人利害關系人認為不動產登記薄記載的事項錯誤的,可以申請更正登記。登記權利人書面同意更正或者有證據證明登記確有錯誤的,登記機關應當予以更正;登記權利人不同意更正的,利害關系可以申請異議登記,并在法定期限內向法院提起確認之訴。也就是說如果當事人認為登記事項與實際權利狀況不符可以向登記機關申請異議登記,使登記行為處于效力待定狀態,掃除法院對民事爭議審理的障礙,通過民事訴訟解決房屋權屬爭議后實際權利人再依法院的判決書所確定的權利狀況,向房產登記機關申請作出變更登記,完全沒有必要經過行政訴訟來撤銷房產登記。

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